Эффективность инвестиционной политики в федеральном госу-
дарстве во многом зависит от того, насколько при ее формировании
учтены макроэкономический и региональные аспекты, согласованы
и стратегически сориентированы на достижение общих экономичес-
ких результатов интересы центра и регионов.
Причины активизации инвестиционной политики регионов
В условиях формирования рыночной модели хозяйствования го-
сударственная региональная инвестиционная политика базировалась
на общих принципах децентрализации инвестиционного процесса.
Реализация этого курса на практике применительно к регионам яви-
лась основой возрастания их роли в инвестиционном процессе и ак-
тивизации их собственной инвестиционной политики. При последо-
вательном сокращении доли федерального бюджета в общем объеме
инвестиций в основной капитал (с 16,6% в 1992 г. до 6,6% в 1999 г.)
доля бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюдже-
тов продолжала держаться на уровне немногим выше 10%.
Вместе с тем активизация собственной инвестиционной политики
регионов имеет и ряд других причин. Среди этих причин: попытки
преодолеть несовершенство федерального инвестиционного законо-
дательства, элиминировать непоследовательность инвестиционной
политики центра, создать более благоприятный климат, обеспечиваю-
щий приток инвестиций в локальных рамках региона.
Региональные органы власти стали проявлять значительную ак-
тивность в улучшении инвестиционного климата, создании зон наи-
большего благоприятствования, предоставлении различных налого-
вых льгот, развитии лизинговой деятельности, кредитной поддержки
инвестиций. В 1993-1994 гг. над формированием собственного ин-
вестиционного законодательства стали работать республики Коми,
Саха-Якутия и Татарстан. Затем к формированию пакета законода-
тельных и иных документов по инвестиционной деятельности при-
ступил ряд других регионов. Если в 1997 г. только пять регионов имели
специальное инвестиционное законодательство, то к 2000 г. около
70 регионов приняли законодательные и нормативные акты в области
инвестиционной деятельности.
В целом процесс формирования регионального инвестиционного
права был направлен на совершенствование и дополнение в рамках
компетенции региональных органов власти федеральной норматив-
но-правовой базы инвестиционной деятельности. Вместе с тем анализ
показывает наличие существенных различий в ранних и более позд-
них законодательных актах: если первые законодательные акты были
нацелены в основном на привлечение иностранных инвестиций, то
последующие документы определяли условия, благоприятные для
всех типов инвесторов. В определенной степени это явилось отраже-
нием постепенного отхода от младореформистской трактовки ино-
странных инвестиций как решающего фактора экономического раз-
вития и признания того факта, что масштабный приток иностранных
инвестиций, как правило, следует за возобновлением внутренних ин-
вестиций в результате создания благоприятных и стабильных условий
в стране.
Имея возможность в рамках существующего федеративного уст-
ройства России вести собственную инвестиционную политику, созда-
вать и реализовывать различные схемы стимулирования инвестиций,
региональные власти накопили за период рыночного реформирова-
ния значительный опыт в сфере инвестиционного сотрудничества, и
их роль в этом процессе в последнее время все усиливается.
В наиболее общем виде инвестиционная политика регионов вклю-
чает следующие основные элементы:
•разработка и принятие пакета законодательных и нормативно-
правовых актов, регулирующих инвестиционный процесс;
•предоставление гарантий сохранности частного капитала;
•предоставление налоговых и иных льгот, отсрочек по налого-
вым и арендным платежам, нефинансовых стимулов;
•создание организационных структур по поддержке инвестици-
онной деятельности;
•содействие в разработке, проведении экспертизы и сопровож-
дении инвестиционных проектов;
•выдача гарантий и поручительств коммерческим банкам, фи-
нансирующим инвестиционные проекты;
•мобилизация средств населения посредством выпуска муници-
пальных ценных бумаг;
•содействие становлению институтов региональной инвестици-
онной инфраструктуры.
Проблемы согласования инвестиционной политики
федерального центра и регионов
С активизацией инвестиционной политики регионов возникает
ряд проблем, связанных с углублением межрегиональных противоре-
чий. В их числе усиление конкуренции за привлечение инвестици-
онного капитала, возрастание дифференциации уровней социально-
экономического развития, разрыв единого инвестиционного про-
странства. Эти противоречия достаточно тесно взаимосвязаны.
Российские регионы характеризуются высокой степенью эконо-
мической неоднородности, а следовательно, и различием возможнос-
тей привлечения инвестиционных ресурсов. Анализ региональной
структуры инвестиций свидетельствует о неравномерном распределе-
нии средств: предпочтения инвесторов связаны в основном с вложе-
ниями ресурсов в крупные центры с развитой рыночной инфраструк-
турой, со сравнительно высокой платежеспособностью населения, а
также в сырьевые регионы. Рост самостоятельности регионов в про-
ведении региональной политики инициирует усиление конкурентной
борьбы между регионами за привлечение инвестиционного капитала
путем предоставления более благоприятных условий для его исполь-
зования. Это имеет не только позитивные, но и негативные послед-
ствия.
Дифференцированность инвестиционной среды, многообразие
форм и методов стимулирования инвестиций, отсутствие унифици-
рованных схем продвижения проектов затрудняют активизацию ин-
вестиционного процесса. Анализ фактологического и статистическо-
го материала свидетельствует о продолжающихся процессах вывоза
отечественного капитала, отсутствии масштабного притока иностран-
ных инвестиций и т.д.
Для инвесторов, особенно иностранных, первостепенное значе-
ние имеют стабильность и транспарентность экономики государства
в целом, поэтому при принятии инвестиционных решений учитыва-
ются в первую очередь не региональные, а страновые риски. Мировой
опыт показывает, что основные потоки средств стратегических ин-
весторов устремляются не столько в места, где созданы максимальные
налоговые льготы, сколько в страны, экономика которых стабильно
и последовательно развивается на собственной, внутренней основе,
так как здесь можно рассчитывать на сохранность вложений, устой-
чивую прибыль и дальнейшие перспективы.
Законы, составляющие основу федерального инвестиционного
права в настоящее время (Федеральный закон ≪Об инвестиционной
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме ка-
питальных вложений≫ и Федеральный закон ≪Об иностранных ин-
вестициях в Российской Федерации≫), были приняты в 1999 г. после
длительной переработки первых инвестиционных законов начала
90-х годов, содержавших целый ряд уязвимых положений.
В течение достаточно долгого периода регионы в рамках своей
компетенции пытались самостоятельно восполнить пробелы феде-
ральных законов. Во вновь принятые законодательные акты внесен
ряд существенных уточнений в понятийный аппарат инвестиционной
деятельности, обозначены права и обязанности инвесторов, основы
регулирования инвестиционной деятельности органами государст-
венного и местного самоуправления, условия деятельности зарубеж-
ных инвесторов, процедура прохождения инвестиционных проектов,
государственные гарантии различных прав субъектов инвестицион-
ной деятельности.
Хотя многим регионам удалось разработать более системную, чем
на федеральном уровне, инвестиционную политику, это не привело
к кардинальным сдвигам в инвестиционной сфере. Очевидно, что при
наличии противоречий между федеральным и региональным законо-
дательствами правовой механизм не может обеспечить гарантирова-
ние инвестиций.
Таким образом, проблема создания необходимой законодательно-
нормативной базы инвестиционной деятельности в комплексе не раз-
решена: нет механизмов реализации рассмотренных законов, отсут-
ствуют необходимые подзаконные акты, не учтены в ряде случаев ин-
тересы регионов.
Очевидна потребность в разработке государственной инвестици-
онной политики и ее нормативно-правовой базы на основе анализа,
систематизации и унификации федерального и регионального инвес-
тиционного права с учетом апробированных на практике отечествен-
ных достижений, а также мирового опыта. Формирование взвешен-
ной инвестиционной политики, позволяющей согласовать интересы
федерального центра и регионов, будет способствовать нивелирова-
нию различий региональных условий инвестирования, а следователь-
но, уменьшению дифференциации уровней развития регионов.
При этом встает проблема достижения сбалансированности эко-
номических и социальных условий регионального развития. Речь идет
о том, что ориентация инвестиционной политики государства на эко-
номическую эффективность ведет к росту доходов федерального бюд-
жета, но одновременно и к возрастанию дифференциации уровней
социально-экономического развития регионов, определяя необходи-
мость усиленной государственной поддержки отстающих регионов.
В то же время акцент на социальную сторону, на поддержку слабых
регионов с целью ослабления территориальных диспропорций умень-
шит экономический эффект в настоящем, но восполнит его будущим
снижением государственной помощи.
Данная проблема в наиболее концентрированном виде описана в
рамках новосибирской региональной модели1, где на основе сравне-
ния возможных вариантов прогнозов, связанных с реализацией раз-
личных стратегий инвестирования, показано, что односторонние ва-
рианты инвестиционной политики или усиливают неоднородность
регионального развития, или снижают общие экономического резуль-
таты.
Взвешенный подход к формированию государственной инвести-
ционной политики предполагает учет как общероссийских принци-
пов и законов, так и специфики регионального развития, отказ от
бессистемной поддержки регионов, активизацию собственных инвес-
тиционных возможностей региона. Мобилизация внутренних ресур-
сов является основой привлечения внешних потоков капитала не
только на уровне национальной экономики, но и на региональном
уровне.
Выводы .
1. Государственная поддержка инвестиционной сферы в условиях пере-
хода к рыночной экономике предполагает возрастание не столько объемов
централизованных источников, сколько значения государственных гарантий,
страхования и ориентира для частных инвесторов. Бюджетное финансиро-
вание инвестиционной деятельности должно строиться на принципах опре-
деления приоритетных направлений, разделения текущего и инвестицион-
ного бюджета на нормативной основе, четкого определения источников по-
крытия дефицита инвестиционного бюджета, контроля за использованием
средств текущего и инвестиционного бюджета при усилении роли казначей-
ского метода исполнения бюджета.
1 Российский экономический журнал. 2000. № 2.
2. Важным направлением государственной поддержки частных инвести-
ций, нацеленной на повышение инвестиционной активности и мобилиза-
цию капитала частных инвесторов по приоритетным направлениям эконо-
мического развития, подъем коммерческой, бюджетной и народно-хозяйст-
венной эффективности инвестиционных вложений, является долевое учас-
тие государства в инвестиционных проектах, прошедших конкурсный отбор.
Новые подходы в области государственной поддержки инвесторов связаны
с сертификацией инвестиционных проектов, предоставлением государст-
венных гарантий, образованием бюджета развития. Государственная под-
держка приоритетных направлений экономического развития может способ-
ствовать стимулированию притока частных инвестиций. Вместе с тем для
привлечения капитала частных инвесторов необходимо создание соответст-
вующего благоприятного режима инвестиционно-хозяйственной деятель-
ности.
3. Важную роль в обеспечении благоприятного инвестиционного режима
играют денежно-кредитные, налоговые, структурные и иные методы стиму-
лирования инвестиций. Переориентация денежно-кредитной и финансовой
политики государства на стимулирование инвестиционной активности тре-
бует активных государственных мер по устранению деформаций структуры
денежной массы, уменьшению доли наличных денег, дедолларизации денеж-
ного обращения, вытеснению суррогатов денежных средств из платежного
оборота, нормализации вексельного обращения. Эффективное регулирова-
ние объемов и структуры денежной массы при обеспечении целевого регу-
лирования денежных потоков (посредством воздействия на денежные потоки
и динамику процентных ставок, деятельности государственных институтов
развития, рефинансирования банков через учет векселей нефинансовых
предприятий) способствовало бы перетеканию денежной массы со спекуля-
тивных операций в производство. Вместе с тем, поскольку государственное
регулирование денежных потоков и процентных ставок является менее эф-
фективным, чем инвестиционная политика негосударственных финансово-
кредитных институтов и предприятий реального сектора, государственное
регулирование должно быть направлено на создание экономической, инсти-
туциональной и правовой среды, обеспечивающей рост их инвестиционной
активности.
4. Пересмотр прежней системы регулирования в соответствии с новыми
приоритетами экономической политики предполагает содействие государ-
ства формированию инфраструктуры финансового рынка, развитию сети не-
банковских финансово-кредитных институтов, способных мобилизовать
долгосрочные финансовые ресурсы, реструктурированию банковской систе-
мы с учетом задач реализации инвестиционных функций банков в эконо-
мике, становлению системы гарантирования депозитов, страхования и сти-
мулирования инвестиций. Решение проблем инвестиционно-финансовых
ресурсов требует активных государственных мер по созданию на макро- и
микроэкономическом уровне условий, способствующих восстановлению
производственного потенциала, формированию рыночного поведения экономических субъектов, обеспечению эффективных механизмов рыночной
конкуренции, оздоровлению институтов антимонопольного регулирования
и банкротства, повышению инвестиционной привлекательности предпри-
ятий, интеграции промышленного и финансового капитала. Усиление госу-
дарственного регулирования инвестиционной сферы должно базироваться
на широком применении нормативных методов регулирования.
5. Активизация инвестиционной политики регионов в условиях форми-
рования рыночных отношений в России была вызвана реализацией курса
на децентрализацию инвестиционного процесса, попытками регионов пре-
одолеть несовершенство федеральной инвестиционной политики и инвес-
тиционного законодательства, создать более благоприятный климат, обес-
печивающий приток инвестиций в регионы. Помимо положительных пос-
ледствий активизации инвестиционной политики регионов возник ряд про-
блем, связанных с углублением межрегиональных противоречий: дифферен-
цированность инвестиционной среды, разнообразие форм и методов стиму-
лирования инвестиций, отсутствие унифицированных схем продвижения
проектов. Решение этих проблем предполагает учет при формировании ин-
вестиционной политики макроэкономического и региональных аспектов, со-
гласование интересов федерального центра и регионов, их ориентацию на
достижение общих экономических результатов.
Термины и понятия
•Бюджет развития
•Инвестиционные конкурсы
•Сертификация инвестиционных проектов
•Государственные гарантии
•Государственный инвестиционный кредит
•Система гарантирования депозитов
•Инвестиционный налоговый кредит
Контрольные вопросы и задания
1. В чем состоят проблемы бюджетного финансирования инвестиций?
2. Как осуществляется государственная поддержка частных инвестиций?
3. Что такое Бюджет развития?
4. Каковы основные условия допуска инвестиционных проектов к кон-
курсу на использование средств Бюджета развития?
5. Охарактеризуйте инструменты целевого регулирования денежных по-
токов, ориентирующие их на поддержку производства.
6. Как влияет создание системы гарантирования депозитов на состояние
кредитной системы?
7. Какова роль активной промышленной и структурной политики в ак-
тивизации инвестирования?
8. Что представляет собой инвестиционный налоговый кредит?
9. Каковы причины активизации инвестиционной политики российских
регионов?
10. Почему дифференцированность региональных инвестиционных ре-
жимов препятствует активизации инвестиционного процесса в стране?
11. Какую роль играет сбалансированность экономических и социальных
условий регионального развития в решении проблем инвестиционного подъ-
ема?
