Авторы: 159 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

Книги:  184 А Б В Г Д Е З И Й К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Щ Э Ю Я

15.1. Государственные инвестиции и поддержка приоритетных направлений экономического развития

Реализация задач современного этапа экономического развития

требует более активной государственной поддержки инвестиционной

сферы. При этом значение государственного инвестирования должно

возрасти не столько с точки зрения объема централизованных источ-

ников, сколько с позиций государственных гарантий, страхования и

ориентира для частных инвесторов.

Проблемы бюджетного финансирования инвестиций

Бюджетное финансирование инвестиционной деятельности пока

осуществляется на базе подходов, существенно ограничивающих воз-

действие государства на ход рыночных преобразований и структурную

перестройку экономики. При этом данные недостатки связаны не

столько с ограниченными возможностями бюджетной системы,

сколько с неопределенной или даже ошибочной стратегией распре-

деления централизованных инвестиций, отсутствием действенного

контроля за их использованием.

Необходимость решения этой проблемы дополняется тем, что

перекосы в государственной инвестиционной политике одновремен-

но являются причиной отсутствия или существенного искажения ориентиров для частных инвесторов. Анализ свидетельствует о наличии

определенной зависимости между государственными приоритетами

и инвестиционными мотивациями частных инвесторов, которую не-

обходимо учитывать при разработке перспективных направлений ин-

вестиционной политики.

В противном случае не удастся сформировать основу для прове-

дения общегосударственной инвестиционной политики и согласова-

ния интересов инвесторов различных уровней, а предпринимаемые

меры будут по-прежнему носить преимущественно пассивный харак-

тер и не обеспечивать запланированных результатов. Следует также

учитывать, что недостаточная и бессистемная поддержка отдельных

производителей или регионов снижает стимулы к накоплению и пос-

ледующему самофинансированию и не способствует формированию

рыночного поведения хозяйствующих субъектов.

При анализе вопроса об возможностях государственной инвести-

ционной поддержки производителей нельзя не учитывать крайнюю

ограниченность бюджетных средств. Вместе с тем в современных ус-

ловиях не меньшее значение приобретают повышение качества обо-

снования и четкости реализации инвестиционной политики, учет сте-

пени проработанности и реальности бюджетного планирования.

В российской экономике, где доминируют неденежные формы

расчетов, составление реальных прогнозов объема денежной массы

весьма затруднено. Бюджетная политика разрабатывается в условиях

фактора неопределенности, что усугубляет сложность как составления

реального бюджета, так и исполнения принятого бюджета.

Использование международного опыта по реализации государст-

венных инвестиций как приоритетного фактора экономического

роста не может быть успешным без учета современного состояния

российских государственных финансов и необходимости перестройки

бюджетной системы. Так, одним из удачных примеров реформирова-

ния экономики за счет государственных инвестиций является опыт

Германии, бюджетная система которой в отличие от российской ха-

рактеризуется отлаженностью, что выражается в четком выделении

текущих и инвестиционных расходов, контроле над целевым исполь-

зованием бюджетных средств, установлении и соблюдении предель-

ного объема финансирования бюджетного дефицита за счет кредитов

суммой предусмотренных инвестиционных расходов (так называемое

Золотое правило, установленное ст. 115 Основного Закона ФРГ).

В российской экономике, как убедительно показывают итоги ре-

форм, возрастание государственных расходов непроизводительного

характера не компенсировалось соответствующим увеличением инвестиционных расходов бюджета. Напротив, оно выступило одним

из факторов, обусловливающих сокращение государственных цент-

рализованных инвестиций, ослабление инвестиционной функции го-

сударства.

В связи с этим использование государственных инвестиций как

фактора экономического роста предполагает необходимость сущест-

венных изменений в бюджетной политике и организации бюджет-

ной системы. При разработке бюджета должны быть использованы

принципы определения приоритетных направлений, установления

нормативов, определяющих уровень бюджетных средств по выделен-

ным направлениям, разделения текущего и инвестиционного бюд-

жета на нормативной основе, исключения возможности превыше-

ния расходов над доходами при планировании текущего бюджета,

четкого определения источников покрытия дефицита инвестицион-

ного бюджета. Определенные изменения следует внести и в техно-

логию осуществления контроля за использованием средств обеих со-

ставляющих бюджета, усилив роль казначейского метода исполнения

бюджета.

Важной проблемой, связанной с использованием государствен-

ных инвестиций, является их низкая по сравнению с частными ин-

вестициями эффективность. Данные о реализации федеральных про-

грамм подтверждают, что используемые при распределении государ-

ственных финансовых ресурсов подходы не способствуют росту эф-

фективности инвестирования и реструктуризации национальной эко-

номики. По заявлению министра финансов, в результате распыления

государственных средств между многочисленными предприятиями и

проектами из предоставленных с 1992 г. на возвратной основе 50 млрд

руб. в бюджет вернулась лишь малая часть этих ресурсов.

Отсутствие системной основы в организации инвестиционного

процесса, недостаточная степень проработанности и реальности бюд-

жетного планирования явились причинами постоянного недофинан-

сирования государственных инвестиционных программ. Так, в 1995 г.

на государственные инвестиции из бюджета было выделено 49%

средств из минимально запланированных. Конверсионные програм-

мы были профинансированы на 25%, а по объектам, финансируемым

на конкурсной основе, было выделено только 10% предусмотренных

на эти цели ассигнований1. Не была выполнена федеральная инвес-

тиционная программа, федеральные целевые программы были про-

финансированы на 60%. В целом по государственным инвестициям,

финансируемым из федерального бюджета, кредиторская задолжен-

ность на конец года составила около 5 трлн неденоминированных

рублей. На ее погашение в бюджете 1996 г. было предусмотрено толь-

ко 2,2 трлн руб., а остальная часть должна была быть погашена за

счет текущего финансирования 1996 г., что создало дополнительные

трудности финансового обеспечения инвестиционной программы

1996 г.

В 1996 г. ситуация в сфере государственного инвестирования резко

ухудшилась. Государственные инвестиции были профинансированы

на четверть годового лимита, а средства, намеченные к размещению

на конкурсной основе для реализации быстро окупающихся коммер-

ческих проектов, практически не выделялись. Из 358 важнейших про-

изводственных и социальных объектов, которые должны были быть

введены в строй, были приняты к эксплуатации лишь четыре.

В 1997 г. продолжалось снижение активности в сфере государст-

венных инвестиций. Наряду с недостатком финансирования тради-

ционных направлений бюджетных расходов не удалось реализовать

расширение бюджетного финансирования в рамках и через механизм

Бюджета развития (табл. 15.1), который был сформирован как со-

ставная часть федерального бюджета, аккумулирующая капитальные

расходы федерального бюджета и предназначенная для кредитования,

инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных про-

ектов.

Государственные инвестиции были профинансированы в размере

8,0 трлн руб., или на 59,8% уточненного лимита с учетом секвестра;

из них только 2,3 трлн руб. направлено на реализацию целевых про-

грамм и инвестиционных проектов. При этом имели место значи-

тельные задержки финансирования инвестиций в рамках государст-

венной поддержки высокоэффективных коммерческих проектов.

За 1995—997 гг. на инвестиционные конкурсы было представлено

1000 проектов сметной стоимостью 52 трлн неденоминированных

рублей. Победителями конкурсов были признаны 230 проектов,

общий объем государственного финансирования по которым соста-

вил около 2 трлн руб. Средства на эти цели были предусмотрены в

федеральном бюджете, однако их финансирование не было обеспе-

чено в полном объеме. Задолженность победителям инвестиционных

конкурсов на конец 1997 г. составила 1,2 трлн руб.

В 1998 и 1999 гг. сокращение доходов бюджета и проблемы при-

влечения ресурсов для финансирования бюджетного дефицита еще в

большей степени ограничили возможности государства по финанси-

рованию инвестиционных программ. В 1998 г., по данным Минис-

терства экономики РФ, государственные инвестиционные програм-

мы были профинансированы на 23,9%.

В 1999 г. проектируемые ресурсы Бюджета развития составили

20,775 млрд руб., в том числе; на финансирование экспорто-ориен-

тированных, импортозамещающих и иных инвестиционных проектов

18,4 млрд руб.; на поддержку экспорта высокотехнологичной продук-

ции под заключенные контракты и реализацию программ конверсии

оборонного производства 2 млрд руб.; для предоставления государ-

ственных гарантий Правительства Российской Федерации под про-

екты, осуществляемые российскими организациями, включая стра-

хование экспортных кредитов, —до 50 млрд руб. Реально из запла-

нированных сумм на инвестиционные проекты было вьщелено всего

6,3 млрд руб.

Данные факты свидетельствуют о необходимости усиления роли

селективного подхода при государственном инвестировании, кон-

центрации государственных инвестиций на строго определенных при-

оритетных направлениях, ужесточения контроля за средствами Бюд-

жета развития, отбором конкурсных проектов.

Механизм отбора инвестиционных проектов

на конкурсной основе

В рыночной экономике, где основным критерием инвестирования

выступает эффективность инвестиционных вложений, не могут ис-

пользоваться прежние технологии распределения централизованных

капитальных вложений между предприятиями на безвозвратных на-

чалах, не стимулирующие предприятия к росту эффективности. По-

скольку прямые государственные инвестиции менее эффективны, чем

инвестиции частных инвесторов, рискующих своим капиталом, более

оправданным подходом является государственная поддержка частных

инвестиций.

Государственная поддержка частных инвестиций осуществляется

посредством долевого участия государства в инвестиционных проек-

тах, прошедших конкурсный отбор. Размещение централизованных

инвестиционных ресурсов на конкурсной основе ориентировано на

повышение инвестиционной активности и мобилизацию капитала

частных отечественных и иностранных инвесторов по приоритетным

направлениям экономического развития, подъем коммерческой, бюд-

жетной и народно-хозяйственной эффективности инвестиционных

вложений по всем формам собственности.

Первым документом, регламентирующим новый порядок финан-

сирования инвестиционных проектов, явились ≪Методические реко-

мендации о порядке организации и проведения конкурсов по разме-

щению централизованных инвестиционных ресурсов≫ (утверждены

Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ и Ми-

нистерством строительства РФ 2 декабря 1994 г. и введены в действие

с 1 января 1995 г.).

В Методических указаниях были определены условия участия ин-

вестиционных проектов в конкурсе, этапы его организации и прове-

дения, функции федеральных органов власти и Комиссии по инвес-

тиционным конкурсам при Минэкономики РФ, права и обязанности

организаторов и участников конкурса, даны рекомендации по под-

готовке пакета документов, в том числе и бизнес-плана в соответствии

с общепринятыми в мировой практике принципами проектного фи-

нансирования, изложены основные требования к конкурсным пред-

ложениям, механизм рассмотрения инвестиционных проектов и

оформления результатов конкурсов.

Новый порядок финансирования инвестиционных проектов

предоставлял инвесторам право выбора формы участия государств в

финансовом обеспечении прошедшего инвестиционный конкурс проекта. Участие государства в финансировании инвестиционного

проекта могло осуществляться в следующих формах:

•государственного инвестиционного кредита со сроком возврата

в течение двух лет и уплатой процентов за пользование предостав-

ленными ресурсами в размере 1/4 ставки рефинансирования Банка

России;

•закрепления в государственной собственности части акций со-

здаваемого предприятия, реализуемых на рынке в течение двух лет с

начала получения прибыли от реализации инвестиционного проекта,

с направлением выручки от реализации акций в доход федерального

бюджета.

В качестве ключевого критерия при принятии решений о выде-

лении средств из федерального бюджета рассматривалось обеспече-

ние ввода в действие объекта (производственных мощностей) в обу-

словленный срок при сокращении объема средств, привлеченных из

федерального бюджета, и повышении эффективности использования

централизованных ресурсов.

Обязательными условиями для представления к конкурсу инвес-

тиционных проектов являлись:

•доля централизованных инвестиционных ресурсов в общей

сумме затрат на реализацию проекта не должна превышать 20%, со-

ответственно 80% затрат должны быть обеспечены за счет собствен-

ных, заемных и привлеченных средств частного инвестора;

•доля собственных средств инвестора в общей сумме затрат на

реализацию проекта не должна быть менее 20%."

Начиная с 1997 г. получили развитие новые подходы в области

государственной поддержки инвесторов, связанные с сертификацией

инвестиционных проектов, предоставлением государственных гаран-

тий, образованием Бюджета развития.

Сертификация инвестиционных проектов определяет возможнос-

ти увеличения доли государственной поддержки до 50% при произ-

водстве продукции (услуг), не имеющей аналогов в мире; до 40% — при производстве продукции (услуг) обрабатывающей промышлен-

ности на экспорт; до 30% —при импортозамещении по более низкой

цене.

Государственные гарантии по сертифицированным проектам рас-

сматриваются многими инвесторами как наиболее предпочтительная

форма государственной поддержки в условиях ограниченности бюд-

жетных средств. Гарантии обеспечивают возврат не всей суммы риска,

а его определенной части в случае срыва реализации эффективного

инвестиционного проекта по не зависящим от инвестора причинам.

В свою очередь, инвестор должен предоставить встречные гарантии,

в том числе залогового характера.

Бюджет развития был образован как специальный инструмент, ак-

кумулирующий инвестиционные ресурсы федерального бюджета с

целью их использования для финансирования инвестиционных про-

ектов и привлечения средств частных инвесторов. Ресурсы Бюджета

развития могут использоваться для долевого финансирования инвес-

тиционных проектов на конкурсных, платных и возвратных началах,

а также предоставления государственных гарантий на конкурсной ос-

нове на заемные средства (при верхнем пределе гарантий до 40% от

суммы заемных средств).

К конкурсу на использование средств Бюджета развития допус-

каются инвестиционные проекты, соответствующие следующим ус-

ловиям:

•соответствие целям Бюджета развития;

•обеспечение положительных значений чистого дисконтирован-

ного дохода;

•доля собственных средств инвестора в общей сумме затрат на

реализацию проекта не должна быть менее 20%, а по крупным про-

ектам (свыше 50 млн долл.) —не менее 30%;

•положительное заключение независимой экспертизы.

В России функционируют различные экспертные советы, осу-

ществляющие экономическую оценку инвестиционных проектов. Го-

сударственные органы обеспечивают контроль за соблюдением ин-

вестиционного законодательства, строительных нормативов, земле-

пользования, экологии. В странах с развитой экономикой эксперти-

зой инвестиционных проектов занимаются, как правило, эксперты,

привлекаемые самими инвесторами или участвующими в финанси-

ровании проекта финансовыми институтами.

Предпринимаемые правительством действия по осуществлению

выборочной ограниченной поддержки приоритетных направлений

промышленного развития, проведения на конкурсной основе отбора

эффективных проектов дали определенные результаты.

Зарубежный опыт свидетельствует, что такие меры, как правило,

являются весьма действенным стимулом привлечения частных ин-

вестиций и способствуют реализации проектов. Однако в России они

оказались недостаточными. На этой основе не удалось мобилизовать

требуемые инвестиционные ресурсы (как частные, так и государст-

венные), организовать поток инвестиций в приоритетные производ-

ства. Селективные инвестиции оказались не в состоянии выступить

залогом структурных преобразований. Между тем причины неэффективности предпринятых действий ни в коей мере не связаны с пра-

вомерностью использования принципа приоритетных направлений

и селективного подхода к финансированию инвестиционной деятель-

ности в концептуальном плане. В условиях ограниченности инвес-

тиционных ресурсов данный принцип, по существу, является безаль-

тернативным.

Российский банк развития и его задачи

в сфере производственного инвестирования

С целью активизации инвестиционного спроса и более эффек-

тивного использования государственных инвестиционных ресурсов в

1999 г. созданы Российский банк развития и Агентство по страхова-

нию и гарантированию инвестиций. Важно, чтобы при их организа-

ции были учтены результаты функционирования созданных ранее го-

сударственных структур, таких, как Государственная инвестиционная

корпорация, Агентство по ипотечному жилищному кредитованию и

другие, деятельность которых не привела к кардинальным сдвигам в

инвестиционной сфере.

Как уже отмечалось, государственные институты развития дейст-

вуют практически во всех странах с динамично развивающейся эко-

номикой. Они играют структурообразующую роль в национальной

кредитной системе, ориентируют кредитно-финансовые институты

на трансформацию сбережений в инвестиции.

В наиболее общем виде структура государственных институтов

развития представлена общенациональным государственным банком,

направляющим внутренние сбережения в производственные инвес-

тиции, экспортно-импортным банком, осуществляющим кредитова-

ние экспорта и инвестирование конкурентоспособных отраслей на-

циональной экономики, государственными финансовыми институ-

тами, стимулирующими вложения населения в жилищное строитель-

ство, многоотраслевыми и отраслевыми инвестиционными корпора-

циями. Целевое размещение государственных инвестиционных ре-

сурсов через государственные институты развития, многие из которых

работают (несмотря на то, что контрольный пакет акций находится

в руках государства) по рыночным принципам, позволяет оптимально

сочетать бюджетные источники финансирования инвестиций со сред-

ствами крупных инвестиционных компаний, коммерческих банков и

других частных инвесторов.

Российский банк развития (РБР) должен обеспечить качествен-

ный прорыв в сфере производственного инвестирования, важнейшими условиями которого являются наличие достаточного капитала,

специальных каналов поддержки ресурсной базы, твердых государ-

ственных гарантий, коммерческих основ деятельности, четкая орга-

низация инвестирования и жесткий контроль за целевым использо-

ванием средств.

Важной проблемой, нуждающейся в продуманном решении, яв-

ляется достаточность капитала банка для работы с крупными проек-

тами и поддержки предприятий реального сектора экономики. Ре-

сурсы РБР могут формироваться не только за счет средств бюджета

развития, но и целевых государственных займов, кредитов Банка Рос-

сии, средств иностранных инвесторов и международных финансово-

кредитных организаций, предоставленных на условиях, соответству-

ющих стандартам мирового финансового рынка, выпуска долгосроч-

ных облигаций, размещаемых среди коммерческих банков, в том

числе и в зачет обязательных резервных требований Банка России.

В качестве средства рефинансирования РБР должен использоваться

переучет коммерческих векселей в Центральном банке, а денежная

эмиссия, полученная за счет рефинансирования, должна направлять-

ся на операции учета векселей предприятий реального сектора эко-

номики, необходимые для преодоления кризиса неплатежей и вытес-

нения из денежного обращения денежных суррогатов.

Проблемы функционирования Российского банка развития свя-

заны также с тем, что он создан как акционерное общество, контро-

лируемое государством; в то же время важнейшим направлением его

деятельности должно являться обслуживание государственного сек-

тора экономики. Объединение основного акционера и клиента в

одном лице, как правило, означает неэффективное функционирова-

ние структуры. Поэтому для реализации той роли, которая возлагается

на банк развития, необходимо, чтобы банк нес коммерческую ответ-

ственность за свою деятельность. С другой стороны, государство

должно обеспечить действенную систему контроля за использованием

средств в распоряжении банка. Установление контроля за движением

денежных потоков и целевым использованием средств для финанси-

рования конкурентоспособных предприятий реального сектора, пер-

спективных инвестиционных проектов, а также осуществления бан-

кротства неплатежеспособных предприятий позволит повысить сте-

пень удовлетворения спроса реального сектора на денежные ресурсы

и таким образом увеличить монетизацию экономики при минимиза-

ции инфляционных последствий.

Деятельность Российского банка развития должна осуществляться

на основе государственных инвестиционных программ, а его активы обеспечиваться государственными гарантиями. С целью повышения

эффективности использования государственных инвестиций доми-

нирующей формой их размещения должна стать система распреде-

ления инвестиционных ресурсов между различными инвесторами и

инвестиционными проектами на конкурсных началах. Это, в свою

очередь, обусловливает ключевую роль проектного финансирования

в государственном инвестировании, государственной поддержки кон-

кретных инвестиционных проектов, реализация которых сопряжена

с достижением необходимого эффекта.

Таким образом, создание Российского банка развития должно

явиться важной составляющей целенаправленной политики государ-

ства по мобилизации капитала для осуществления инвестиций в реаль-

ный сектор экономики. Если удастся обеспечить достаточность ресурс-

ной базы РБР и направленность его деятельности исключительно на

достижение заявленных целей, то банк может стать действительным

ориентиром для потенциальных инвесторов, как западных, так и рос-

сийских. Участие РБР в инвестиционных программах поможет потен-

циальным инвесторам избежать ошибочных решений и уверенно при-

соединиться к проектам, участие в которых принимает РБР.

Управление государственной собственностью как фактор роста

эффективности инвестиций в государственном секторе экономики

Активизация роли государства в инвестиционной сфере предпо-

лагает также достижение качественно более высокого уровня управ-

ления государственной собственностью для обеспечения инвестиро-

вания в реструктуризацию и развитие государственного сектора. Го-

сударственное имущество представлено государственными унитарны-

ми предприятиями, пакетами акций различных компаний и федераль-

ной недвижимостью. Так, в федеральной собственности насчитыва-

ется около 36 тысяч государственных предприятий и учреждений. Го-

сударство участвует в 3896 хозяйственных обществах и товариществах,

является акционером в 2500 акционерных обществ, где его доля пре-

вышает 25% уставного капитала, кроме того, в 580 акционерных об-

ществах обладает ≪золотой акцией≫.

Несмотря на значительные в целом масштабы государственной

собственности и наличие прибыльных организаций (по данным офи-

циальной статистики, на долю государственных предприятий прихо-

дится около трети грузооборота, около 80% пассажирских перевозок,

в собственности государства находятся почти все торговые порты),

государственная собственность используется крайне неэффективно, что сводит на нет огромные возможности экономического роста и

наносит ущерб интересам развития отечественной экономики. Права

собственника принимают на себя директорат и промышленный уп-

равленческий аппарат, что инициирует иррациональные формы уп-

равления, когда руководители акционерных обществ присваивают

себе право распоряжаться чужими средствами. Неэффективное уп-

равление казенными предприятиями и государственными активами

являются причиной невыплаты налогов и источником скрываемых

доходов.

Между тем в определенном плане государственный сектор должен

занимать ключевые позиции в достижении приоритетов развития эко-

номики, формируя потенциал экономического роста. В связи с этим

формирование инвестиционных программ государственных предпри-

ятий, в том числе и тех, где государство владеет лишь частью акцио-

нерного капитала, должно осуществляться в соответствии с требова-

ниями конкурсности и эффективности. Необходим строгий государ-

ственный контроль за целевым использованием инвестируемых

средств и движением финансовых потоков.

Следует отметить, что даже в странах с развитой рыночной эко-

номикой управление государственным сектором осуществляется под

жестким государственным контролем в интересах развития нацио-

нальной экономики. Государственный сектор выполняет функции не

только поддержки жизнеобеспечивающих и убыточных производств,

но и стимулирования отечественного производства.

В ряде случае с целью Концентрации спроса структурообразующих

отраслей в рамках внутреннего рынка и усиления их возможностей

по оживлению национального производства проводилась национа-

лизация предприятий. Вопрос о возможностях и условиях национа-

лизации предприятий в российской экономике, в частности при кон-

версии задолженности по налогам в бюджет в государственную соб-

ственность, в последнее время возникает и в российской практике.

Представляется, что в определенных условиях временная ренациона-

лизация частных предприятий может быть целесообразна, в частности

на период проведения реструктуризации под контролем государст-

венных органов.

Однако в целом при осуществлении деятельности государства в

реальной сфере (в том числе и инвестиционной) следует исходить из

принципа стимулирования, а не вытеснения аналогичных видов де-

ятельности в негосударственном секторе, поскольку государственные

предприятия, имеющие государственную поддержку, с одной сторо-

ны, более устойчивы, но, с другой стороны, менее эффективны.

Активизация инвестиционной роли государства должна выра-

жаться не только в прямом участии в финансировании эффективных

инвестиционных проектов развития наукоемких производств, высо-

ких технологий и жизнеобеспечивающих отраслей. Более важной со-

ставляющей инвестиционной поддержки общественного производст-

ва в условиях развития рыночных отношений, ориентированной на

прогрессивную структурную перестройку, является стимулирование

инвестиционной деятельности экономических субъектов, которое

предполагает отработку оптимальных форм и методов экономичес-

кого регулирования, активное содействие развитию механизмов ак-

кумуляции финансовых средств инвесторов и их трансформации в

производственные инвестиции.